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城市生活垃圾分类对策研究
摘要 居民垃圾分类意识淡薄、城市管理观念陈旧、有效监督机制缺乏、宣传手段单调以及垃圾分类回收产业链匮乏等问题，是我国城市垃圾分类回收发展的主要障碍。从市民层面及政府层面提出城市生活垃圾分类的具体策略。
关键词：城市；生活垃圾分类；对策 目录
摘要 ..................................................................................................................................... 1 目录 ..................................................................................................................................... 1 引言 ..................................................................................................................................... 2 1. 城市生活垃圾分类的现实意义 ................................................................................... 2 1.1. 城市实行生活垃圾分类收集有利于资源优化 ................................................... 2 1.2. 城市实行垃圾分类收集有利于提高垃圾处理效率 ........................................... 2 1.3. 城市实行垃圾分类收集有利于可持续与循环经济的发展 ............................... 3 2. 中国城市生活垃圾分类的现状 ................................................................................... 3 3. 城市生活垃圾分类、资源回收利用的条件与管理模式 ........................................... 4 4. 城市生活垃圾分类面临监管难、信息公开差、政策手段粗糙等难点.................... 5 5. 按照行政管理决策的程序和重要性，逐步破解实质性进展缓慢的僵局 ................ 7 6. 城市生活垃圾分类提升策略 ....................................................................................... 8 6.1. 法律制度与规定层面 ........................................................................................... 8 6.2. 市民层面 ............................................................................................................... 9 6.3. 政府层面 ............................................................................................................. 10 7. 结语 ............................................................................................................................. 11 参考文献 ........................................................................................................................... 11
引言 “推进生产和生活系统循环链接，加快废弃物资源化利用”写入了“十三五”规划，标志着生活垃圾分类已成为国家战略。2019 年 2 月，住建部要求所有地级及以上城市要全面启动生活垃圾分类工作。可见，生活垃圾分类应当是我国当前生活垃圾管理的重要任务。
目前，垃圾分類已在国内一线城市普及并被具体执行，而在国内二线、三线城市的推广工作仍存在巨大阻力。本文首先阐述城市生活垃圾分类的意义，其次剖析我国城市生活垃圾分类难的具体原因，最后提出相应对策建议。
1. 城市生活垃圾分类的现实意义 1.1. 城市实行生活垃圾分类收集有利于资源优化 利用城市生活垃圾分类表明，居民对城市生活垃圾的认识越来越深刻。他们意识到垃圾中可能含有可回收利用资源，而不是简单地认为城市生活垃圾是无用的。随着城市化的快速发展，城市新陈代谢的产物——生活垃圾明显阻碍城市的可持续发展。在人口早期消费的产品中，由于人口少，消费量相对较低，居民消费品多为天然产品或简单加工产品，因此，废弃物主要来源于自然资源。
但是，工业技术的发展产生明显的“双刃剑”效应：一方面，造成人口数量激增，经济快速发展，尤其是带动与化学相关的合成产业的进步；另一方面，越来越来多的合成产品已成为人类消费品，然而自然界中可能有且仅有少量的合成产品，甚至根本不存在，因此难以被自然所分解，环境污染问题随之而来。
1.2. 城市实行垃圾分类收集有利于提高垃圾处理效率 尽管垃圾处理技术种类多样，但是相关实践表明：垃圾处理技术因垃圾成分、经济发展水平等不同而有区别，且都存在着潜在的危害和极大的缺陷。囿于混合垃圾成分的复杂性，单一的垃圾处理方式会显得顾此失彼。因此，可以通过推行垃圾分类的方式提高垃圾处理的有效性。
1.3. 城市实行垃圾分类收集有利于可持续与循环经济的发展 目前，不断增加的垃圾产量、错综复杂的组成成分，正在破坏生态及生活环境，如果垃圾得不到有效的分类和处理，就不可能满足建立生态文明的需要。根据国家可持续发展和循环经济的要求，再利用可回收垃圾可以减少垃圾数量，有效降低城市垃圾带来的威胁。简言之，实行城市生活垃圾分类收集，具有社会、经济和生态优势，也是构建资源循环型社会的应有之义。
2. 中国城市生活垃圾分类的现状 目前，中国大部分城市生活垃圾还是采用混合收集的方法。在居民区一般都建有专门的垃圾堆放处，居民将家中垃圾装袋后放入其中，每天由环卫工人或垃圾车将这些垃圾运往垃圾中转站；在公共场所或马路两边，分段设置垃圾箱，由专人定时清理。2000 年，国家建设部确定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林八个城市作为“生活垃圾分类收集试点城市”。试点城市可以在法规、政策、技术和方法等方面进行探索和总结，并为在全国实行垃圾分类收集创造条件。
然而多数城市经过近八年的多方努力，垃圾分类依然举步维艰。存在的主要问题有：
1)市民对垃圾分类的意识不强、积极性不高； 2)管理部门重视程度不够；城市拾荒者问题突出； 3)缺少有力的政策扶持和配套的执行措施； 4)法律体系不够健全等。
我国垃圾分类试点工作已有十六年的历史。我国的许多大城市尤其是直辖市和省会城市都开展了垃圾分类的活动，也都相继出台了大同小异的垃圾分类手册和垃圾分类的落实方案。然而，开展了垃圾分类的城市无一例外地都陷入了效果不明显、“叫好不叫座”的困境之中。主要原因是：
1)居民垃圾分类意识淡薄部分居民缺乏环保意识，认为垃圾分类应该由政府管理、由政府承担，从而将自己置身事外，不积极致力于垃圾减量化或者资源化工作。
2)城市管理观念落后囿于没有分类清运，居民分类投放垃圾，清洁工人却将垃圾混合收集，这样的收集方式会挫伤居民分类的积极性，觉得自己将垃圾分类是徒劳的，因为最终都会混合在一起收集。即使实行了分类投放和分类清运，如果缺乏后端处置的配套建设，分类收集和清运的生活垃圾最后还是混在一起填埋或者焚烧，也无法实现垃圾分类的目的并最终影响居民的分类积极性。
3)缺少有效监督机制虽然北京、上海等试点城市已全面开展垃圾分类工作并落实了相关制度，但多数居民仍然以混合的形式把垃圾扔进全天开放的垃圾桶里。虽然垃圾箱上有分类标志，但不按分类标准随机放置垃圾并不受处罚，所以居民不会特意关注是否需要分类。
4)垃圾分类回收的宣传手段简单一般来说，只限于热心志愿者提供的指导以及相关手册和指南，大多数社区的宣传工作还没落实，使得居民对垃圾分类了解甚少。例如，剩有调味酱的玻璃容器、被油污沾染的纸张等都不属于可回收垃圾，而很多居民对此并不熟知。2.5 缺乏垃圾分类回收产业链研究开发城市垃圾分类处理技术，需要投入大量资金，且资金的周转期较长，无疑将增加企业的生产成本，所以很多企业不愿积极参与其中。由于城市卫生管理体制已经过时，中小企业也难以参与垃圾分类处理，因此阻碍了城市垃圾分类处理的公共事业的发展，中小企业的动机也受到阻碍。
最后从操作层面来说，垃圾分类的管理者并没有相应的执法权。
3. 城市生活垃圾分类、资源回收利用的条件与管理模式 城市生活垃圾分类和资源回收是生活垃圾管理的关键点，其完整和全面的表述包括：生活垃圾在家庭和办公室实施基本分类，例如分为厨余垃圾、可回收物和其他垃圾。厨余垃圾得到合适利用；可回收物要作为再生原料进入商品回到消费者手中；其他垃圾实施安全填埋或焚烧处置，对环境的影响符合排污许可证的要求。
为清楚地分析问题的难点，还是要对上述基本描述展开说明。第一，源头分类。不在生活垃圾产生之初即家庭和办公室实施基本分类，混合后的垃圾再分类，效果大减，成本大增。源头分类涉及每个人，普遍的经验是强制源头分类。第二，厨余垃圾得到合适利用。厨余垃圾富含有机质，普遍综合处理后作为肥料。可回
收物作为再生资源进入产品回到消费者手中。可再生原料制成的商品，要使经营者正常盈利。第三，其他垃圾安全处置，直到符合排污许可证的要求。其他垃圾是指不具备再生利用价值的垃圾。其他垃圾处置的主要方式是填埋和焚烧，其主要任务是控制空气污染、水污染和卫生状况。但至今，我国还没有对生活垃圾焚烧厂、填埋场实施排污许可证管理，因此，实施排污许可证后，由于排放要求的严格和规范，填埋厂、焚烧厂污染控制的成本肯定会提高。
城市生活垃圾管理是典型的公共管理，需符合公共管理的理論和原则，这无疑是一个复杂的系统工程，分类和回收、处理和处置都是其中至关重要的环节。源头分类只是一个开始，分类收集、分类运输、分类处理是提升生活垃圾管理水平的有效手段。城市生活垃圾管理的根本问题或难点在于处理和处置。填埋厂和焚烧厂的运行代价太高，如果处理不好，会成为典型的重大空气污染源和水污染源，甚至还会污染土壤和地下水；危险空气污染物，如二噁英类，是持久性有机污染物；可回收物焚烧和填埋是浪费自然资源，厨余垃圾富含有机质，应当回到土地。这些问题已经是代际污染问题。政府负责，将是利用市场将外部性内部化、采取有效率的政策手段和管理模式的基本理论依据。
城市生活垃圾管理是典型的全生命周期管理。从生活垃圾的生产、消费、清运、转运、处理、处置、排放管理直至再生品生产和消费，不仅强调以物质流的循环为主线，还包含资金流、信息流。只有全部链条完整才能实现系统的正常运行。
4. 城市生活垃圾分类面临监管难、信息公开差、政策手段粗糙等难点 城市生活垃圾分类是先进的城市生活垃圾管理方式，是“新时尚”。目前还没有确立独立而有效的政府监管部门，难以制定出符合国家要求的城市生活垃圾管理方案。生活垃圾管理涉及多个政府部门，需要部门间协调和配合，但核心部门是监管部门。监管一定是生活垃圾分类和资源回收的核心内容，即强制源头分类、信息公开和填埋厂、焚烧厂的排放监管等。按照管理的一般原则，监管部门不能负责执行，更不能参与经营。按照这样的理解，排放监管的部门是生态环境
主管部门；城建部门通常都是直接管理填埋厂、焚烧厂及清运工作，也负责这些方面的监管。而生活垃圾分类的规划、监管、执行也安排城建部门牵头，可能产生多头管理、职能交叉。生活垃圾分类方案不设定垃圾分类实效性指标，物质流、资金流缺乏统计、约束、信息公开。在各级各市的省会垃圾管理方案中，很难看到这些指标，至多提到“生活垃圾回收利用率”。根据《城市生活垃圾分类工作考核暂行办法》(2019)，加减分项为体制机制建设、示范片区建设、设施建设等，完全避开了垃圾分类的实效性指标。
信息公开差，市场和社会难以形成促进生活垃圾分类和资源回收的有效力量。信息公开对于管理链条如此之长、涉及每个市民、众多厂商的生活垃圾分类与资源回收事业至关重要。主要信息包括：填埋厂、焚烧厂的全部空气、水、固体废物、卫生等排放达标信息；填埋厂、焚烧厂、厨余垃圾处理厂的处理量、收费、售电收入、减免税费等信息；清运的效果和成本信息；排放者，尤其是大学等机构的其他垃圾排放、缴费信息；回收商的可回收物处理量、产品产量等补贴信息；再生产品的销售信息。信息的颗粒度最好是日尺度。城市政府应负责强制信息公开的责任。只有信息公开，才能破解现在的僵局。
政策手段粗糙、不系统，难以持续。首先是生活垃圾统计制度落后，不能提供系统的信息。需要重新基于生活垃圾分类和资源回收的要求设计统计指标体系。其次是缺乏收费和补贴的资金机制。除对排放者强制分类外，还需要对排放者的其他垃圾收费，这既是排污者应尽的责任，也对排污者有一定的经济刺激。比较可行的方式包括居民排放的其他垃圾需要专用垃圾袋，通过防伪的其他垃圾袋收费；机构排放者需要按日按量收费，一般采取标准的其他垃圾桶计量的方式。政府只负责监管资金的运行，去除直接财政拨款等不专业、不公开等弊端，当然，也需要有法规予以授权和规定。又次，开放资源回收市场，取缔所有资源回收利用的全部限制，充分发挥市场、社会、居民回收资源等活动。
填埋厂、焚烧厂没有实施排污许可证管理，难以形成有力刺激。虽然生活垃圾填埋厂、焚烧厂是治理废物的，但治理废物也是排放污染物的，不能因为处理废物而不受排污许可证的管理，因为治理废物是有合同的，也是付费的。填埋厂和焚烧厂都是重大污染源，是污染控制的重点对象。填埋厂产生渗滤液，需要处理和达标排放，也需要治理废气，包括气味、温室气体等；渗滤液渗漏风险也需
要管控，一直需要管理到封厂 20—30 年以后。焚烧厂排放废...
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